Dziś dla Gazety Bałtyckiej, w specjalnym wywiadzie Katarzyna Kwiatkowska, Prezes Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia.

Jaka jest rola organu Prokuratury w demokratycznym państwie?
Prokuratura jako organ realizujący zadania zarówno w zakresie zwalczania przestępczości jak i ochrony praworządności zajmuje szczególne miejsce wśród organów demokratycznego państwa prawnego. Z tego powodu winna być właściwie usytuowana w strukturze tych organów, z uwzględnieniem koniecznej niezależności, a przy tym charakteryzować się profesjonalizmem, roztropnością oraz niezbędną wrażliwością na ujawniające się niebezpieczeństwa skutkujące koniecznością wdrożenia reakcji karnej.

Aktualnie obowiązująca ustawa prawo o prokuraturze uchwalona w dniu 28 stycznia 2016r. stanowi istotny regres w budowaniu fundamentów demokratycznej i realizującej europejskie standardy instytucji. Obecny model prokuratury w wielu aspektach zbliża nas do utrwalonego szczególnie w ostatnich latach ubiegłego wieku i zbliżonego w swych aksjologicznych założeniach do modelu prokuratury postsowieckiej, której zadaniem jest realizowanie działań związanych z utrwalaniem konkretnej wizji państwa, forsowanej przez określony układ rządzący. Przepisy obowiązującej ustawy, analogiczne jak to miało miejsce w latach minionych, zostały tak skonstruowane, aby pomimo formalnej niezależności poszczególnych prokuratorów mieć niemal nieograniczony wpływ na pracę prokuratury, podejmowane przez prokuratorów decyzje, a także interpretacje istotnych pojęć takich jak praworządność, ochrona praw obywatelskich, czy też kluczowego dla prawidłowego funkcjonowania prokuratury pojęcia „niezależności”.

Mocą tej ustawy doprowadzono do połączenia funkcji Prokuratora Generalnego oraz Ministra Sprawiedliwości, co skutkowało włączeniem prokuratury w struktury władzy wykonawczej i w konsekwencji całkowicie ubezwłasnowolniło tę instytucję. Cały szereg rozwiązań organizacyjnych połączony z bardzo silną pozycją ustrojową polityka – Prokuratora Generalnego spowodował w istocie poważne ograniczenia niezależności prokuratorskiej, która przybrała wymiar fasadowy. Prokuratura stała się w istocie narzędziem w rękach partii rządzącej, tracąc tym samym swoje umocowanie jako ważnego organu w systemie państwa demokratycznego.

Przyjęte rozwiązania w aktualnie obowiązującej ustawie prawo o prokuraturze były również przedmiotem krytyki szeregu autorytetów prawniczych oraz instytucji międzynarodowych, w tym Komisji Weneckiej, która w opinii nr 892/17, przedstawionej na sesji ogólnej w dniu 11 grudnia 2017 roku, wyraziła niezwykle krytyczną ocenę zmian ustrojowych oraz rozwiązań przyjętych w tym akcie prawnym.

W takim razie zapytam, jaką powinna mieć Prokuratura w demokratycznym państwie?
Zanim odpowiem na to pytanie, pragnę zwrócić uwagę Pana Redaktora na standardy międzynarodowe dotyczące niezależności prokuratury. Na szczególne uwzględnienie zasługują dokumenty wypracowane w ramach Rady Europy – zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(2000)19 z 6 października 2000 roku w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych, raport na temat niezależności władzy sądowniczej (część II – prokuratura) autorstwa Europejskiej Komisji na Rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) z 3 stycznia 2011 roku, jak również opinię numer 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) z 17 grudnia 2014 roku, zwana Kartą Rzymską, na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora.

Z dokumentów tych wynika, że państwa powinny podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania niezależności prokuratury zarówno od organów władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej. W tzw. Karcie Rzymskiej w sposób wyraźny stwierdzono, iż przepisy określające rolę i zadania prokuratorów w obszarze prawa karnego i poza nim powinny być zamieszczone w akcie prawnym możliwie najwyższego rzędu oraz powinny opierać się na demokratycznych zasadach i wartościach Rady Europy. Podkreślono także, iż niezależność i autonomia prokuratury stanowi niezbędny warunek niezależności władzy sądowniczej.

Z tego też względu przyszły kształt ustrojowy Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej wymaga radykalnej przebudowy i odrzucenia dotychczasowego schematu opartego na sięgających nawet głębokich czasów komunistycznych rozwiązaniach, uzupełnionych w 2016 roku przepisami wzmacniającymi kompetencje władzy politycznej reprezentowanej przez Prokuratura Generalnego – Ministra Sprawiedliwości.

Prokuratura powinna działać w imieniu społeczeństwa i interesie publicznym, w celu poszanowania i ochrony praw i wolności człowieka, a nie w interesie jakiekolwiek partii rządzącej. Ponadto powinna przyczyniać się do wzmocnienia gwarancji Państwa prawnego, osiąganej w szczególności poprzez uczciwy, bezstronny i skuteczny wymiar sprawiedliwości w każdym przypadku i na wszystkich etapach postępowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał za stosowne przypomnieć, że „w społeczeństwie demokratycznym, zarówno sądy i trybunały, jak i organy prowadzące postępowanie przygotowawcze, muszą pozostawać wolne od jakichkolwiek nacisków politycznych” (sprawa Guja przeciwko Mołdowie (Wielka Izba, skarga nr 14277/04). Oznacza to, że w demokratycznym Państwie prokuratorzy powinni podejmować decyzje w sposób niezależny, nie ulegając zewnętrznym naciskom czy ingerencji ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Przy czym niezależność prokuratury nie jest traktowana jako uprawnienie, czy przywilej przyznawanym w interesie samych prokuratorów, lecz stanowić ma gwarancje sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego przeprowadzenia postępowania przygotowawczego. Niezależność jest szczególnie istotna w konflikcie obywatela z władzą państwową, gdzie jego pozycja z istoty rzeczy jest zdecydowanie słabsza.

Odnosząc się do przyszłej prokuratury, funkcjonującej po przywróceniu ładu konstytucyjnego, należy podkreślić, iż pierwszym i zasadniczym krokiem winno być uchwalenie przez władzę ustawodawczą nowego aktu prawnego, który w aspekcie ustrojowym przywróciłby niezależność prokuratury poprzez wyłączenie jej ze struktur władzy wykonawczej. Najistotniejsze z punktu widzenia ustrojowego jest zatem ponowne rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Tylko niezależny Prokurator Generalny i niezależna prokuratura mogą zapewnić właściwe realizowanie funkcji prokuratury w zakresie odnoszącym się do strzeżenia praworządności i ochrony praw obywateli, szczególnie w zetknięciu z organami państwa. Niezależność zewnętrzna prokuratury od władzy wykonawczej ma służyć efektywnej kontroli ewentualnych sytuacji związanych z naruszaniem prawa przez rządzących. Bez takiej niezależności prokuratura jest tylko narzędziem w rękach rządu, a więc służy jego celom i może być bezprawnie wykorzystywana w walce z przeciwnikami politycznymi, zapewniając jednocześnie bezkarność przedstawicielom władzy politycznej. Z tego też względu należy tak ukształtować relacje pomiędzy władzą wykonawczą a niezależnym Prokuratorem Generalnym, aby nie mogła ona ograniczać funkcji kontrolnych prokuratury.

Jak Pani ocenia Prokuraturę od 1989 do 2015 roku?
Przez wiele lat, a właściwie od początków przeobrażeń ustrojowych z 1989r. prokuratura nie zyskała właściwego zainteresowania, a dyskusje o modelu, ustrojowej regulacji, funkcji oraz zasadach działania prokuratury w demokratycznym państwie prawnym miały wymiar incydentalny. Na przestrzeni wielu lat nie przeprowadzono merytorycznej debaty publicznej, jak również nie podjęto próby przedstawienia kompleksowej analizy roli, funkcji i konstytucyjnego usytuowania prokuratury w strukturze organów państwa. Już podczas obrad Okrągłego Stołu kwestia usytuowania prokuratury była wpisana do protokołu rozbieżności, co było spowodowane tym, iż strona solidarnościowa uważała, że prokuratura winna być kontrolowana przez polityków. Pierwsza i – jak się wydaje – jedyna poważniejsza dyskusja miała miejsce w okresie prac nad Konstytucją RP, kiedy to decydowano o wpisaniu prokuratury do ustawy zasadniczej. W ramach podzespołu Komisji Konstytucyjnej, stosunkiem głosów dwudziestu do ośmiu, przy jednym wstrzymującym się, wykreślono projekt zapisów dotyczących prokuratury z ustawy zasadniczej, co oczywiście skutkowało możliwością bardzo swobodnego kształtowania ustroju tej instytucji, a efekty tego można obecnie obserwować.

Po 1990 r. ustawodawca ukształtował prokuraturę w taki sposób, że z jednej strony nawiązał do modelu przedwojennego, w którym naczelnym prokuratorem był minister sprawiedliwości, z drugiej zaś pozostawił strukturę organizacyjną niezależną od sądów, silnie zhierarchizowaną, opartą na modelu ukształtowanym w 1950r.

W miarę upływu kolejnych lat zaczęto dostrzegać niebezpieczeństwo związane z możliwością wykorzystywania prokuratury w bieżącej walce politycznej, ujawniające się zwłaszcza w latach 2005-2007, co doprowadziło do podjęcia w 2009 roku niezwykle istotnej reformy zmierzającej do wyodrębnienia ze struktur rządowych prokuratury z niezależnym Prokuratorem Generalnym stojącym na jej czele. W zamiarze ustawodawcy miało to zapewnić całkowitą niezależność oraz apolityczność prokuratury, która w ramach swoich zadań winna stanowić jeden z elementów kontroli nad działalnością władzy wykonawczej, a także stać na straży praworządności. Reforma ta, aczkolwiek podążała we właściwym kierunku, jednak charakteryzowała się niedoskonałościami, przede wszystkim dlatego, że kreowała niestabilną pozycję Prokuratora Generalnego niezależnego względem władzy wykonawczej. Możliwość jego odwołania wskutek nieprzyjęcia przez Prezesa Rady Ministrów rocznego sprawozdania oraz brak samodzielności budżetowej były tymi czynnikami, które osłabiały pozycję Prokuratora Generalnego, wprowadzając niepewność oraz ograniczając możliwości jego skutecznego działania. Ponadto zmiany te nie były wystarczające i nie koncentrowały się na przebudowie samej prokuratury, jej struktury, podstaw organizacyjnych oraz statusu prokuratora, utrzymując istniejące od wielu lat rozwiązania i zasady.

Przez okres ponad 30 lat istnienia Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawnego nie stworzono niestety niezależnej prokuratury i nie dano prokuratorom rzeczywistej niezależności przy wykonywaniu ich zadań. Nie postarano się też, mimo zmian ustrojowych Państwa, o przygotowanie nowej ustawy o Prokuraturze, choć doczekało się tego sądownictwo, tak powszechne (w 2001 r.), jak i wojskowe (w 1997 r.) i administracyjne (w 2002 r.) oraz Sąd Najwyższy (w 2002 r.).

Ustrój prokuratury regulowała do dnia 03 marca 2016r. ustawa o prokuraturze z 1985r., nowelizowana co najmniej 66 razy.

Jakie kłopoty z funkcjonowaniem miała Prokuratura w latach 1989-2015 roku?
Doświadczenia ostatnich lat funkcjonowania prokuratury pokazują, iż w świadomości publicznej oraz w przekazach medialnych to Prokurator Generalny pozostaje adresatem wszelkich zastrzeżeń odnoszących się do pracy podległej mu instytucji, a przede wszystkim czyni się go odpowiedzialnym za wszelkie jej niedomagania, zwłaszcza w zakresie poszczególnych postępowań przygotowawczych. Pozornie wydaje się to oczywiste, jeżeli weźmie się pod uwagę, że kieruje on pracą tej instytucji. Trzeba wszakże mieć na uwadze, iż realnie owo kierowanie nie może łączyć się z ponoszeniem odpowiedzialności za każde postępowanie, tym bardziej że Prokurator Generalny nie ma możliwości zapoznawania się ze wszystkim sprawami zarejestrowanymi w prokuraturze. Co prawda prokuratura jest instytucją hierarchicznie podporządkowaną, z czego wynika obowiązek podporządkowywania się aktom władczym przełożonych, jednak nie oznacza to całkowitej podległości prokuratora, szczególnie w sferze merytorycznej.

Istota niezależności wewnętrznej sprowadza się bowiem do tego, iż każdy prokurator indywidualnie powinien decydować o sposobie prowadzenia, a przede wszystkim rozstrzygania każdej sprawy, opierając się na przepisach prawa, orzecznictwie, wytycznych oraz własnym doświadczeniu i kompetencjach. Z tego względu tak istotne są profesjonalizm, odpowiedzialność, merytoryczne przygotowanie oraz zrozumienie swojego powołania przez prokuratorów, którzy każdego dnia zajmują się rozstrzyganiem spraw obywateli. Powyższe nakazuje stwierdzić, iż przekazanie Prokuratorowi Generalnemu uprawnień w sferze merytorycznego oddziaływania na bieg konkretnych postępowań nie znajduje większego uzasadnienia. Postulat ten odnosi się także do kierowników jednostek organizacyjnych i niezliczonej grupy prokuratorów przełożonych. Ponadto istotną bolączką prokuratury były i są różne formy nadzoru (zwierzchniego i wewnętrznego) nad pracą prokuratorów. Nadzór sprawowany przez jednostki wyższego rzędu jest nieefektywny i często formalny, co w istocie utrudnia wprowadzenie postulowanej zasady rzeczywistej odpowiedzialności prokuratora za sprawę.

Moje doświadczenia pokazują, iż sprawowane wielopoziomowo czynności nadzorcze nad pracą prokuratorów nie tylko nie przyniosły pozytywnych efektów, jeśli chodzi o merytoryczne rozstrzyganie spraw, ale przede wszystkim stały się elementem wpływania na procesy decyzyjne niezależnych prokuratorów. Likwidacja nadzoru winna też prowadzić do zwiększenia liczby prokuratorów zajmujących się realizacją czynności związanych z pełnieniem funkcji oskarżycielskich przed sądem oraz prowadzeniem postępowań. Wszyscy prokuratorzy powinni wykonywać obowiązki oskarżyciela publicznego i prowadzenia postępowań przygotowawczych.

Wszelkiego rodzaju nadzoru są zbędne również z tego powodu, iż większość działań prokuratorów w toku postępowania przygotowawczego, a także końcowe decyzje merytoryczne są oceniane w trybie procesowym przez niezawisły sąd, a zatem nie ma potrzeby powielania kontroli przez organy wewnętrzne, tak jak ma to miejsce obecnie.

Aktualnie wskazane powyżej zagrożenia dla niezależności prokuratorów urosły do rangi zachowań patologicznych.

Czy zgodzi się Pani, że patologią polskiej Prokuratury jest ekonomika procesowa, czyli zasada, że bardziej liczą się koszty niż prawda materialna?
Stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k. celem przepisów Kodeksu postępowania karnego jest takie ukształtowanie postępowania, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym terminie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że sprawny przebieg procesu, szybkość reakcji karnej i bliski związek czasowy pomiędzy popełnieniem czynu zabronionego i osądzeniem sprawcy stanowią istotne wartości niejednokrotnie znacznie ważniejsze dla zapewnienia skutecznego oddziaływania prawa karnego materialnego na sprawców czynów zabronionych oraz na społeczeństwo, aniżeli surowość stosowanych środków penalnych. Szybkość i sprawność prowadzonych postępowań stanowi jeden z najistotniejszych elementów wymiaru sprawiedliwości, albowiem wiąże się z nieuchronnością kary oraz prawem obywateli do tego, by ich sprawy były załatwiane w rozsądnym terminie. Co prawda, w chwili obecnej nieuchronność kary traci na znaczeniu w sytuacji położenia ogromnego nacisku na surowość karania, jednak w kontekście oczekiwań społecznych nie może być pominięta. Istotą nowoczesnej prokuratury winno być bowiem rzetelne i sprawne wyjaśnianie spraw.

W aktualnej prokuraturze, istotnym problemem jest rosnąca liczba spraw długo trwających, tj. takich, w których czas postępowania przygotowawczego trwa dłużej niż 6 miesięcy do roku, powyżej roku do 2 lat, powyżej 2 do 5 lat oraz powyżej 5 lat. Dane statystyczne pokazują, że w ostatnich latach po wejściu w życie tzw. dobrej zmiany do prokuratury, w porównaniu do roku 2014, liczba spraw długotrwałych w każdej wymienionej wyżej kategorii wzrosła od około 270% w przypadku spraw trwających powyżej 6 miesięcy do 370 – 390 % w przypadku spraw starszych, przy porównywalnym wpływie spraw. Długotrwałość prowadzonych postępowań skutkuje wydłużeniem czasu stosowania tymczasowego aresztowania w postępowaniu przygotowawczym. Systematycznie rosnąca liczba spraw niezałatwionych, w których postępowanie toczy się długotrwale wskazuje na to, że Minister Sprawiedliwości Prokurator Generalny nie przywiązuje należytej wagi do tego, że wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie dotyczy również postępowania przygotowawczego. Powstałe zaległości prowadzą również do pogłębiającej się niewydolności prokuratury poprzez stale rosnące obciążenie prokuratorów.

Zasada należytej szybkości postępowania wyrażająca się w koncentracji czasowej i miejscowej procesu, nie tylko w czasie rozprawy sądowej ale również ustawowe okresy postępowania przygotowawczego, dzięki czemu możliwe jest porównywanie dowodów oraz jak najkrótszy czas dzielący przestępstwo od jego osądzenia, jest jedną z gwarancji dochowania jednej z najważniejszych zasad procesu – zasady prawdy materialnej.

Oglądając posiedzenia Sejmowej Komisji Śledczej w sprawie Amber Gold, a w szczególności przesłuchania Prokuratorów, można było odnieść wrażenie, że Prokuratorzy są nieporadnymi urzędnikami, którzy nic nie mogą i nic nie chcą zrobić. Dlaczego według Pani tak jest?
Nie mogę zgodzić się z taką oceną pracy wszystkich prokuratorów. Mamy wielu prokuratorów o wysokich kompetencjach, doświadczeniu zawodowym, rzetelnie i często z pasją podchodzących do powierzonych im zadań. Istotnym jest, aby prokurator był niezależny, tj. samodzielnie podejmował decyzje o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, decydował o kierunkach jego prowadzenia i samodzielnie podejmował decyzje końcowe. Ważnym elementem niezależności prokuratora jest też jego osobowość, a więc cechy moralne i intelektualne. Nie można tego zadekretować ustawą, ale zapewne trzeba wesprzeć racjonalnymi rozwiązaniami prawnymi. Wydaje się, że w kontekście proponowanych przez Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia zmian, a mianowicie większej odpowiedzialności prokuratora za wynik procesu, będą stawiane wyższe wymagania na płaszczyźnie etyki i pragmatyki zawodowej. Wyznaczenie wymienionych standardów przyczyni się do odbudowy prestiżu zawodu prokuratora.

W czasie funkcjonowania tzw. „dobrej zmiany” w prokuraturze, jej kierownictwo kształtuje kadrę orzeczniczą w prokuraturze w sposób uznaniowy. Rozczarowującymi i etycznie nagannymi są koniunkturalne i konformistyczne postawy części prokuratorów, traktujących rotę ślubowania jako zbiór pustych frazesów, zapominając, że ich obowiązkiem jest stanie na straży prawa i strzeżenie praworządności.

Najbardziej krytycznie oceniam postawy młodych prokuratorów – adeptów profesji prokuratorskiej, którzy swoim nieprzemyślanym zachowaniem nie zawsze zdają sobie sprawę z cynicznego ich wykorzystania i podporządkowania przez przełożonych. Z moich obserwacji wynika, iż generalnie młodzi, niedoświadczeni prokuratorzy mają szansę na awans, czy to w postaci delegacji, czy też uzyskanego w trybie szczególnym tytułu prokuratorskiego. Pozostali, rzetelnie wykonujący swoje obowiązki służbowe, a nie będący w żadnym układzie towarzysko – koleżeńskim z przełożonymi, awansu nie doczekają się, zaś ci kontestujący „dobrą zmianę” w prokuraturze mogą co najwyżej zostać oddelegowanymi do jednostki niższego rzędu, niekiedy usytuowanej na drugim krańcu Polski.

Z przesłuchań Prokuratorów przed Sejmową Komisją Śledczą w sprawie Amber Gold, moim zdaniem wynika, że główną chorobą Prokuratury jest wewnętrzny regulamin funkcjonowania jednostek prokuratury, który promuje Prokuratorów, którzy umarzają i odmawiają wszczęcia dochodzenia czy też śledztwa.
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości – Regulamin funkcjonowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury jest wydawany na podstawie ustawy Prawo o prokuraturze. Ustawa ta była przedmiotem oceny i wydanej w grudniu 2017r. opinii przez Komisję Wenecką, która stwierdziła, że system funkcjonowania prokuratury jest unikalny wśród państw członkowskich Rady Europy, ponieważ nie tylko podporządkował i połączył prokuraturę z MS, ale ustanowił MS naczelnym organem prokuratorskim. Zakwestionowano także ogromne kompetencje Prokuratora Generalnego w zakresie ingerowania w każde postępowanie (może wydawać polecenia co do każdej sprawy, w tym wykonanie konkretnej czynności procesowej, może zmienić lub uchylić każdą decyzję, przekazywać materiały z akt sprawy innym osobom, mediom bez zgody prokuratora). Odzwierciedleniem ustawy jest regulamin funkcjonowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Opinia publiczna jest informowana o kontrowersyjnych decyzjach prokuratorów o umorzeniu lub odmowie wszczęcia postępowania. Decyzje te nie są podejmowane przez prokuraturę, lecz prokuratorów o konkretnych danych personalnych, Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia prowadzi wykaz spraw, w tym tych, w których decyzje budzą poważne kontrowersje, a często stosowana ekwilibrystka prawna mająca je uzasadniać, budzi istotne zastrzeżenia w kontekście przestrzegania roty prokuratorskiej i obowiązujących przepisów prawa.

Wyjaśnijmy naszym czytelnikom, jak Prokurator wszczyna śledztwo i dochodzenie?
Dochodzenie wszczyna policja lub inna uprawniona do tego służba. Śledztwo jest prowadzone w poważniejszych sprawach i jest wszczynane przez prokuratora. Zawsze odbywa się to w drodze postanowienia, w sytuacji kiedy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Wydaje się je z urzędu lub na skutek złożonego zawiadomienia o przestępstwie.

W jaki sposób Prokurator odmawia wszczęcia śledztwa i dochodzenia? Jak to wygląda w praktyce?
Prokurator lub funkcjonariusz wydaje postanowienie, które jest doręczane stronom i zawiadamiającemu. Na tę decyzję przysługuje zażalenie do sądu. Ponadto uprawnionym do złożenia zażalenia przysługuje prawo do przejrzenia akt, z którego powinni korzystać.

Jakie okoliczności formalne powinny być spełnione do obu tych czynności?
Postanowienie musi zawierać w komparycji rozstrzygnięcia opis czynu, będący przedmiotem postępowania, jego kwalifikację prawną, podstawę prawną podjętej decyzji i uzasadnienie, jeśli wymagają tego przepisy.

Co by Pani radziła stronom postępowania, gdy Prokurator odmawia wszczęcia postępowania, umarza śledztwo lub dochodzenie?
Stronom postępowania radziłabym przede wszystkim aktywność i korzystanie z przysługujących im uprawnień podczas prowadzonego postępowania przygotowawczego. Często bowiem jest tak, że po złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie wykazują zbytniej aktywności. Strony postępowania mogą na każdym etapie prowadzonego dochodzenia, czy śledztwa zapoznawać się z aktami sprawy, składać wnioski dowodowe, inicjując w ten sposób czynności procesowe. Po wydaniu decyzji o odmowie wszczęcia lub umorzeniu dochodzenia lub śledztwa strony i wskazane w kpk instytucje i osoby mają prawo do złożenia zażalenia do sądu, jeśli nie zgadzają się z decyzją prokuratora. Ostateczną decyzję co zasadności rozstrzygnięcia prokuratora podejmuje niezawisły sąd.

Jakie argumenty są najskuteczniejsze w zażaleniach na decyzje umarzające śledztwo lub dochodzenie?
Każda sprawa jest inna i każda musi byś traktowana indywidualnie. Nie ma uniwersalnych sposobów na złożenie skutecznego zażalenia. W mojej ocenie ważnym jest zapoznanie się z aktami sprawy, co pozwoli na ustalenie ewentualnych braków lub nieścisłości w prowadzonym postępowaniu przygotowawczym i właściwe skonstruowanie zażalenia.

Jak w praktyce wygląda codzienność Prokuratów, a jak powinna wyglądać?
Gdy wprowadzano tzw. „dobrą zmianę” do prokuratury, uzasadniano ją koniecznością poprawienia organizacji pracy, skuteczności i efektywności ścigania, zapewnienia większego zaangażowania prokuratorów w wykonywanie obowiązków służbowych. Prokurator miał być bliżej obywatela. Tak niestety nie jest, co wielokrotnie słyszę podczas spotkań z obywatelami.

Przez okres ponad 7 lat nie podjęto jakichkolwiek działań zarówno prawnych jak i organizacyjnych mających na celu usprawnienie realizacji obowiązków służbowych przez prokuratorów, a tym samym stworzenie organu zajmującego się w sposób profesjonalny strzeżeniem praworządności w służbie społeczeństwu. Celem reformy była wymiana kadrowa. Zdegradowano 124 prokuratorów, zniesiono kadencyjność na stanowiskach kierowniczych, jak również konkursy na wyższe stanowiska służbowe. Rozbudowano do niebotycznych rozmiarów instytucję tzw. delegacji awansowych. Parafrazując znane powiedzenie, można byłoby powiedzieć, że ”prokuratura delegatami stoi”.

Dla kierownictwa prokuratury, wydaje się być jednak dobrym narzędziem. Powierzanie najpoważniejszych spraw prokuratorom o słabszej pozycji służbowej daje możliwość oddziaływania na referenta sprawy tak, aby zakończył on postępowanie w sposób pożądany przez jego przełożonych (czy to odmową wszczęcia śledztwa, umorzeniem postępowania, czy aktem oskarżenia). Dodatkowo choćby z tego powodu, będzie starał się unikać konfrontacji poglądów z przełożonymi, bowiem w każdy czasie może zostać odwołany z delegacji.

Mimo wymiany kadrowej i sypiących się benefitów nie widać efektów pracy prokuratury pod kierownictwem PG. Konsekwencją delegacji awansowych są braki kadrowe, największe w prokuraturach rejonowych, w których prowadzi się 98% wpływu rocznego spraw, czyli 1 mln. W jednostkach tych sytuacja jest poważna, wakatów przybywa, zwiększa się liczba spraw w referatach (jest to już ok. 120 spraw), a ilość obowiązków nie ulega zmniejszeniu. Prokuratorzy skarżą się też na pracę policji. To efekt sporej zmiany pokoleniowej. Do komend rejonowych policji przychodzą często młodzi ludzie, którzy dopiero zaczynają się uczyć prowadzenia spraw, np. gospodarczych. Mają prawo popełniać błędy, ale to nie posuwa postępowań do przodu.

Prokuratorzy pełnią dyżury zdarzeniowe i sekcyjne, jak również funkcję oskarżycieli przed sądami. Pracy dużo, a nagrody finansowe, awanse dostają inni. Nieograniczona dowolność przy powołaniach i awansach, brak transparentnych kryteriów wyboru kandydata na wyższe stanowisko służbowe – rodzą zgorzknienie. W szczególności jest ona widoczna wśród tych prokuratorów, którzy będąc przez kilka lat na delegacji, swoją rzetelną pracą starali się wykazać, że zasługują na awans. Pozostało u nich rozgoryczenie i pasywność, a to demoralizuje.
Jedynym efektem tzw. dobrej zmiany w prokuraturze jest negatywny wizerunek prokuratury, ocenianej coraz częściej przez obywateli jako instytucji podległej rządzącym i biorącej udział w rozgrywkach politycznych.

Mimo upływu ponad 30 lat, od czasów transformacji ustrojowej, Prokuratura nie jest Konstytucyjnym organem. Czy zgodzi się Pani, że twórcy Konstytucji RP z 1997 roku popełnili błąd, że nie umieścili w Konstytucji RP organu Prokuratury? Gdzie według Pani, byliśmy gdyby Prokuratura była by w Konstytucji RP?

To prawda, ale jak powiedziałam wcześniej, prokuraturę przez wiele lat traktowano instrumentalnie i nigdy nie było czasu na poważną merytoryczną debatę na temat jej funkcjonowania.

Nieuchronną konsekwencją wprowadzonych zmian o charakterze ustrojowym, które Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia proponuje w swoim projekcie nowej ustawy o prokuraturze winna być konstytucjonalizacja prokuratury, co pozwoliłoby na zapewnienie stabilności działania tego organu. Chcielibyśmy zmienić dotychczasowy model „prokuratury śledczej” na rzecz modelu prokuratury usytuowanej we władzy sądowniczej, jako organu wymiaru sprawiedliwości. Od wielu lat, środowisko prokuratorskie postuluje, aby traktować prokuratora jako strażnika prawa, a nie „śledczego”, czy „superpolicjanta”. Na etapie postępowania przygotowawczego winien koncentrować się na funkcjach kontrolnych nad pracą organami ścigania, w takim zakresie, w jakim będzie to gwarantowało ochronę praworządności, a po części pozwoli w dalszym ciągu zachować mu odpowiedzialność za sposób prowadzenia najpoważniejszych postępowań, chociażby w formie śledztw. Dlatego ze względu na zadania, jakie powinna realizować prokuratura w demokratycznym państwie prawnym, za podstawowe należy uznać pełnienie funkcji oskarżycielskich.

Proszę sobie wyobrazić, że w 2019r. statystycznie w skali kraju prokurator wziął udział w osądzeniu 25 proc. spraw. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w sprawach rozpoznawanych przed sądami okręgowymi jako sądami I instancji udział prokuratora jest obligatoryjny, w sprawach rozpoznawanych przez sądy rejonowe udział ten jest jeszcze niższy, np. w szczecińskim okręgu regionalnym wynosił 12,9%, w warszawskim okręgu regionalnym – 12,9%. Wobec faktu, że nowy formularz statystyczny nie uwzględnia już odrębnych danych dotyczących sądów rejonowych i okręgowych określenie odsetka faktycznego udziału prokuratora w sprawach karnych osadzonych przez sądy rejonowe w kolejnych latach nie jest możliwe.

Nieobecność prokuratora na sali sądowej wynika z faktu, że postępowania zakończone w formie dochodzenia, podczas postępowania sądowego nie wymagają udziału prokuratora. Jego nieobecność, jak również nieobecność oskarżonego (udział w rozprawie też nieobowiązkowy) powoduje, że sąd zobowiązany jest zwiększyć swoją aktywność dowodową w celu realizacji nałożonego na niego obowiązku dążenia do prawdy materialnej. Jednak to osłabia rolę sądu jako bezstronnego arbitra. Taka sytuacja jest niezrozumiała dla zwykłego obywatela. A ponad 95 proc. spraw rozpoznawanych w prokuraturach rejonowych prowadzonych jest w formie dochodzenia. Są to sprawy dotyczące zwykłego obywatela, np. przestępstwa o znęcanie się, niealimentację, kradzieże, który na rozprawach nie uzyskuje wsparcia oskarżycieli publicznych.

Nie można usprawiedliwiać nieobecności prokuratora na rozprawach sądowych koniecznością skoncentrowania uwagi na postępowaniu przygotowawczym ani też nie należy uzależniać udziału prokuratora w rozprawie od wagi lub zawiłości sprawy.

Jakie jest Pani zdanie o współpracy Prokuratury z mediami? Gdzie są granice tej współpracy?
Dziennikarze, choć to oni korzystają z wolności słowa przede wszystkim, to urzeczywistniają prawo obywateli do rzetelnego informowania. Dziennikarze mają obowiązek służyć społeczeństwu i państwu zgodnie z etyką zawodową i zasadami współżycia społecznego. Powinni zachować szczególną staranność przy zbieraniu informacji. Dlatego też, mają prawo stawiać konkretne pytania i żądać klarownych odpowiedzi, w tym przypadku od rzeczników prasowych prokuratury. Ci zaś mają obowiązek współpracy z mediami. Praktyka jest zgoła odmienna. To nie tylko nie odpowiadanie na emaile dziennikarzy, to również przekazywanie informacji wybranym stacjom telewizyjnym, radiowym, określonym redakcjom prasowym. Podobną postawę kierownictwo prokuratury, jak i niektórzy szefowie jednostek organizacyjnych prokuratury prezentują odnośnie do wniosków naszej organizacji, dotyczących udzielenia informacji publicznej. A przecież prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. Jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym. W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się dany organ, wykonując swoje uprawnienia. Na koniec pragnę jedynie przypomnieć, że w demokratycznym społeczeństwie, podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne. Tworzenie gradacji różnych kręgów wtajemniczenia poprzez powierzenie coraz szerszych zasobów informacji coraz węższym grupom odbiorców pozostaje w sprzeczności z pryncypiami każdego państwa demokratycznego, stwarzając wąskiej elicie sposobność manipulowania opinią publiczną i czyniąc z reglamentacji dostępu do informacji narzędzie sprawowania władzy.

Czy według Pani, osoby pokrzywdzone powinny mieć prawo wskazywania we wniosku o pełnomocnika konkretnego nazwiska danego adwokata, radcy prawnego? Czy osoby niepełnosprawne poruszające się na wózku powinny dostać, pełnomocnika z urzędu bez żadnych warunków?
K.p.k. przewiduje możliwość wyznaczenia pełnomocnika z urzędu. Strona lub osoba niebędąca stroną postępowania może zatem wnosić o wyznaczenie jej pełnomocnika z urzędu, jeśli wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów reprezentowania przez pełnomocnika bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Rozpoznanie wniosku o wyznaczenie pełnomocnika z urzędu, złożonego w postępowaniu karnym przez stronę inną niż oskarżony (art. 88 § 1 k.p.k. w zw. z art. 78 k.p.k.), następuje w trybie właściwym dla rozpoznania wniosku oskarżonego o wyznaczenie obrońcy z urzędu. Na wydane na podstawie art. 81 k.p.k. zarządzenie prezesa sądu o odmowie wyznaczenia pełnomocnika z urzędu nie przysługuje zażalenie. Decyzje w tym zakresie podejmuje sąd.

Teraz poproszę Panią o, przedstawienie, jak powinna wyglądać struktura Prokuratury?
Na wstępie wskażę, że nowa ustawa o prokuraturze w zasadniczych założeniach nie powinna powielać istniejących od wielu lat regulacji, natomiast warto, by nakreślała nowe ramy funkcjonowania prokuratury, eliminując niedoskonałości, szczególnie w zakresie kwestii strukturalnych oraz praw i obowiązków prokuratorów, które to zapisy rażą anachronizmem i niedoskonałością, a także utrzymują wiele zbędnych i dezorganizujących prace instytucji zasad działania prokuratury. Niezbędne jest zdefiniowanie na nowo podstaw funkcjonowania prokuratury, a przede wszystkim zasad określających jej działanie, rolę poszczególnych jej organów oraz ich wzajemne relacje, w tym szczególnie zagwarantowanie niezależności powiązanej z pełną odpowiedzialnością prokuratora. Przede wszystkim prokuratura nie jest i nie powinna być organem odpowiedzialnym za całokształt polityki związanej ze ściganiem przestępczości. Powielane wieloma nowelizacjami rozwiązania skutkują tym, iż ciężar aktywności prokuratury został całkowicie przeniesiony na prowadzenie postępowań przygotowawczych, a faktycznie na ściganie przestępstw, natomiast systematycznie eliminowany jest udział prokuratora w rozprawach sądowych jako oskarżyciela publicznego.

Prokurator jako oskarżyciel publiczny winien decydować o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia, a następnie realizować, z możliwymi wyjątkami, funkcje oskarżycielskie w toku całego postępowania. Ponadto należy wyeliminować możliwość dowolnego przenoszenia spraw między prokuratorami i prokuraturami poprzez określenie jasnych kryteriów uzasadniających takie decyzje, sposobu ich dokumentowania oraz zamieszczania o nich informacji, jak również zlikwidować wszelkie formy nadzoru (zwierzchniego i zewnętrznego), co będzie skutkowało zwiększeniem liczby prokuratorów zajmujących się realizacją czynności związanych z pełnieniem funkcji oskarżycielskich przed sądem oraz prowadzeniem lub nadzorowaniem postępowań;

Sprawnie i merytorycznie funkcjonująca prokuratura wymagać będzie również zmian w sferze strukturalno- organizacyjnej. W związku z powyższym za konieczną uznaję? uznaliśmy? likwidację czterostopniowej struktury jej funkcjonowania. W pierwszej kolejności będzie się to wiązało z likwidacją prokuratur regionalnych – – w istocie powielających pracę wydziałów śledczych prokuratur okręgowych, a w znacznej mierze koncentrujących się na czynnościach nadzorczych. Każdy prokurator winien realizować czynności prokuratorskie, tj. sprawować funkcje oskarżycielskie, a także prowadzić postępowania przygotowawcze. W tym układzie istnienie trzech szczebli, przy funkcjonowaniu zasady jednolitości, nie znajduje uzasadnienia. Powyższe będzie zatem wiązać się z urealnieniem wykonywania tych obowiązków na każdym szczeblu.
W naszej ocenie proponowane rozwiązania, winny w sposób istotny zmienić wizerunek aktualnie funkcjonującej prokuratury. Mamy świadomość ogromu pracy, która jest przed naszym środowiskiem i to zarówno w aspekcie prawnym ale także mentalnym.

I na sam koniec, jak Pani ocenie obecnego Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobro? Co się zmieniło w realiach Prokuratury pod jego rządami?
Zmiany po wyborach w 2015 roku pokazały w sposób bardzo wyraźny, jak istotnym organem w strukturze państwa jest prokuratura, a przede wszystkim, w jaki sposób może być wykorzystywana do załatwiania partykularnych interesów politycznych. Największym problemem w chwili obecnej jest całkowite upolitycznienie prokuratury, która koncentruje znaczną część sił i środków na sprawach istotnych dla rządzących czy też na prowadzeniu postępowań dotyczących przeciwników politycznych lub zwykłych obywateli uczestniczących w różnych formach społecznych protestów w obronie praworządności.

Cel polityczny stał się w prokuraturze dominujący wobec przepisów prawa i orzecznictwa, zaś fakty i ich ocena prawno-karna dostosowywane są do partykularnych interesów politycznych.

Tzw. reforma prokuratury dokonana przez Zbigniewa Ziobrę uzależniła ją nie tylko od rządu, ale od niego samego. Dostał władzę, jakiej nie miał dotąd żaden prokurator generalny. Wymienił całą kadrę kierowniczą, znosząc konkursy i nominując według uznania, zdegradował 124 prokuratorów. Stworzył uznaniowy system kar i nagród, w ramach których mieszczą się nie tylko nagrody pieniężne i postępowania dyscyplinarne, nie tylko awanse i degradacje, ale też delegowanie w górę albo w dół. Dał sobie prawo zmiany każdej decyzji prokuratury, wydawania poleceń wszczęcia czy umorzenia sprawy, a także ujawniania dowolnie wybranych przez siebie materiałów ze śledztw.

Być może ta patologiczna sytuacja w polskiej prokuraturze spowodowała, że dostrzeżono jej rolę i znaczenie w demokratycznym państwie prawnym.

Jaka jest przyszłość Polskiej Prokuratury w perspektywie 10-30 lat?
Moje koleżanki i koledzy z LSO są przekonani i zdeterminowani do wspólnej budowy prokuratury, odpowiadającej wyzwaniom XXI wieku, opartej na demokratycznych zasadach i wartościach Rady Europy, w której prokuratorzy będą działali w imieniu społeczeństwa i w interesie publicznym z poszanowaniem praw i wolności obywatelskich.

Rozmawiał: Bronisław Waśniewski-Ciechorski